Narcotráfico y Fuerzas Armadas: soplan vientos de cambio en Argentina

*Elio De Antoni

El objetivo de este artículo es analizar la expresa voluntad del Presidente Macri de utilizar las Fuerzas Armadas en la lucha contra el narco-tráfico.

Nuestra base teórica se apoya en la “Escuela de Copenhage”, que intenta explicar por qué los Estados incorporan a su agenda de seguridad temas que no necesariamente se ajustan a postulados convencionales de la seguridad. Se trata de un proceso de “securitización” que indica que algo es considerado un problema de seguridad cuando las elites lo declaran como tal.

Primero vamos a hacer un breve recorrido histórico para identificar con claridad la forma en que la lucha contra el narco-tráfico se enmarcó en la agenda de seguridad global, bajo el nombre de “nuevas amenazas”. Lo que nos interesa resaltar es el rol protagónico de Estados Unidos a la hora de establecer como prioridad la lucha contra el narco-tráfico en la agenda de seguridad de los países latinoamericanos. De esta manera, podremos ver con claridad cómo algunos países del continente aceptan los parámetros de un esquema de seguridad diseñado por y para los intereses nacionales estadounidenses.

Finalmente nos vamos a detener en los discursos, declaraciones, decretos y proyectos de ley que apuntan a incorporar la lucha contra el narco-tráfico en la agenda de seguridad por parte del gobierno argentino.

Inicio del proceso de securitización: “nuevas amenazas”

No se puede comprender el fenómeno de las denominadas “nuevas amenazas” sin hacer mención a los profundos cambios que provocó el proceso de globalización durante las últimas décadas del siglo pasado. Particularmente, el impacto que tuvo en tres esferas: económica, comunicacional y delictiva.

En la primera, la interdependencia financiera resultante del proceso globalizador acotó los márgenes de acción que tienen los Estados a la hora de utilizar instrumentos de política económica; en lo comunicacional operó en un doble sentido, por un lado se dio una concentración y tras-nacionalización de la propiedad de los medios de comunicación masiva, y por otro el avance de la tecnología y el desarrollo satelital hicieron cada vez más difícil la regulación estatal; y por último, la globalización también generó las condiciones para la internacionalización del delito, al facilitar los mecanismos para la circulación de los capitales y el blanqueo de dinero, único modo de hacer rentable la economía criminal. Estos fenómenos impactaron de lleno en la capacidad autonómica del Estado a la hora de regular los diferentes aspectos de la vida social, económica, política y cultural dentro de sus fronteras territoriales.

En este marco, se produce un hecho que va a sacudir vertiginosamente el tablero político mundial: el derrumbe de la Unión de Repúblicas Soviéticas Socialistas (URSS) y como consecuencia, el inadvertido fin de la “Guerra Fría”. Para los países del denominado “bloque occidental” capitaneado por Estados Unidos significó la desaparición del enemigo, y por ende, el desmoronamiento del esquema de seguridad y sus relaciones estratégicas.

Sin embargo, poco más de diez años después, se producen los atentados a las Torres Gemelas, que reconfiguró nuevamente la agenda de seguridad global: a partir de allí el “terrorismo” pasó a ser el nuevo enemigo, y según los términos estadounidenses, aquel concepto engloba también a fenómenos como el crimen organizado y el narcotráfico.

Este es el punto de inflexión a partir del cual se da con claridad el proceso de securitización del terrorismo, el narco-tráfico y el crimen organizado, fenómenos que eran considerados de carácter doméstico y no militares, y luego pasaron a ser amenazas o potenciales fuentes de riesgos para los Estados del mundo.

Por lo tanto, las “nuevas amenazas” no son verdaderamente nuevas, sino que el contexto mundial y regional llevó a conceptualizar de este modo acontecimientos pre-existentes.

El relacionamiento estratégico de los países latinoamericanos con Estados Unidos luego de los atentados del 2001 pasó a estar fuertemente atravesado por la nueva agenda de seguridad global: narcotráfico, inmigración ilegal y medio ambiente van a ser los temas prioritarios.

Enfoque estadounidense: un paradigma de seguridad regional

Fue durante la administración del gobierno de Ronald Reagan (1981-89) cuando se trazó las líneas generales de la política anti-narcóticos estadounidense que se mantiene hasta hoy en día: el consumo de drogas en la sociedad norteamericana es considerado un tema de salud pública, con su correspondiente solución médica, mientras que se tiene que perseguir y castigar a quienes obtienen ganancias del consumo. Así, se establece una distinción tajante entre consumo y tráfico, y con el objetivo de eliminar definitivamente las drogas se pone el foco de atención en los países extranjeros que la producen. La perspectiva del gobierno estadounidense quedó plasmada en la Directiva de Seguridad Nacional proclamada en 1986, donde se declara a los narcóticos como un tema de seguridad nacional, estableciendo un rol claro y definido para las Fuerzas Armadas en la zona de producción, es decir, los países andinos (Colombia, Perú, Bolivia).

Este enfoque señala que el peso de la responsabilidad del problema de las drogas ilegales se ubica en la oferta, o sea, en la producción de drogas ilegales y, por ende, en aquellos países que la producen. Se desprende entonces que no es la demanda la que genera o alienta la oferta, sino al revés. Como observa Saín, “sobre esta base Estados Unidos lideró durante las últimas décadas una coalición de países y agencias multilaterales a través de la cual impuso un conjunto de políticas centradas casi exclusivamente en el control de la oferta mediante la erradicación de los cultivos y la desarticulación represiva de la producción, procesamiento, transporte y tráfico de drogas. Según esta visión, la lucha anti-droga en los epicentros de oferta generaría una menor disponibilidad de sustancias y un incremento de los precios. Esto implica dejar a los epicentros de consumo y de lavado de dinero en un segundo plano [1]”.

El programa anti-narcóticos elaborado por la Casa Blanca proponía: militarizar la política criminal, intervenir en las rutas de contrabando de drogas; atacar el tráfico de cocaína a través de acciones policiales y judiciales, erradicar el cultivo de coca y sustituirlo por otros cultivos de tipo legal en los campos de la región andina; y operar con fuerzas anti-narcóticos en el hemisferio sur. En este marco, se presionó fuertemente a los gobiernos latinoamericanos para que las Fuerzas Armadas de sus países intervengan de forma directa en la lucha contra el narco-tráfico.

Este enfoque fue sostenido por los sucesivos gobiernos norteamericanos, que siguieron apostando a la eliminación definitiva de las drogas a través del ataque sistemático a los centros de producción.

Sin embargo, en lo que respecta a la lucha contra el narco-tráfico en suelo norteamericano, el gobierno se abstiene de asignar un rol a sus fuerzas armadas. Con una tradición histórica de conducción civil y no intervención en asuntos internos, el marco legal de la defensa se remonta a lo dispuesto en la “Posse Comitatus Act” aprobada en 1878, que prohíbe a los militares intervenir en actividades de seguridad interior dentro de los Estados Unidos. Posteriormente el Congreso fue realizando sucesivas reformas que limitan la intervención de las Fuerzas Armadas en potenciales crisis domésticas, solo cuando un Estado, a solicitud del gobernador requiere una declaración presidencial de “estado de emergencia”. En ese caso, las Fuerzas son puestas bajo las órdenes de la Agencia Federal de Manejo de la Crisis (FEMA).

El fin de la “Guerra fría” llevó al gobierno a hacer un fuerte recorte presupuestario en el Departamento de Defensa. Como consecuencia, las autoridades del sector aludieron a la nueva misión del combate al narco-tráfico para proteger y re-clasificar aquellos programas cuya continuidad peligraba por la falta de recursos. De esta manera, las Fuerzas Armadas se abocaron principalmente a prestar apoyo en el exterior a la DEA (Administración para el Control de Drogas) y otras agencias, apoyando a los embajadores estadounidenses y a las naciones aliadas en la lucha contra el narco-tráfico.

Narco-tráfico y Fuerzas Armadas en Argentina

Marco legal

El sistema de defensa argentino tiene una amplia y avanzada legislación que norma de forma precisa el empleo de las Fuerzas Armadas en asuntos de seguridad interior. A partir de 1983 con la recuperación de la democracia, y luego del fracaso estrepitoso que resultó ser la Guerra de Malvinas, el conjunto de las fuerzas políticas tomaron la determinación de avanzar fuertemente hacia un consenso en materia de defensa y saldar definitivamente los problemas históricos que acarreó la participación autoritaria de los militares en la arena política.

Fruto de un intenso e interesante debate, el Congreso Nacional sancionó la Ley de Defensa Nacional (1988) y la Ley de Seguridad Interior (1991) que fijan claros límites al accionar de las Fuerzas Armadas en asuntos internos.

La primera establece de manera contundente que “la defensa nacional es la integración y la acción coordinada de las fuerzas de la Nación para la solución de aquellos conflictos que requieran el empleo de las Fuerzas Armadas, en forma disuasiva o efectiva, para enfrentar las agresiones de origen externo [2]”.

Mientras que la segunda especifica claramente en sus artículos 26 a 32, en primer lugar, que las Fuerzas Armadas presten sólo apoyo logístico a las operaciones de seguridad interior, cuando lo requiera el Comité de Crisis. En segundo lugar, que en caso que se atente contra una jurisdicción militar, será obligación primaria de las Fuerzas Armadas restablecer el orden en dicha jurisdicción. En tercer lugar, el Presidente de la Nación podrá disponer el uso de las Fuerzas Armadas cuando el sistema de seguridad interior resulte insuficiente a criterio del mismo, apelando al artículo 86, inciso 17 de la Constitución, con previa declaración del estado de sitio.

En línea con el tratamiento del narco-tráfico como un problema de seguridad interior, Menem emitió un decreto en 1989 que creó la Secretaría de Programación y Coordinación para la Prevención de la Drogadicción y la Lucha contra el Narco-tráfico (SEDRONAR).  Ubicada bajo la órbita de Presidencia de la Nación, esta secretaria tiene como funciones asistir al presidente en el control y la legislación de la lucha contra el tráfico ilícito y el uso indebido de las drogas, además de coordinar políticas nacionales, en relación con la política exterior adoptada en la materia.

Apuesta a la securitización del narco-tráfico en Argentina

Análisis del discurso presidencial

El día de su asunción, el 10 de diciembre del 2015, el presidente electo Mauricio Macri dio un discurso frente al Congreso Nacional donde trazó los ejes estratégicos de su programa de gobierno. Allí enumeró los tres pilares centrales que guiaran su gestión: alcanzar la pobreza cero, derrotar al narco-tráfico y terminar con las divisiones en el seno de la sociedad argentina. Como se puede inferir, desde el mismísimo día en que comenzó su mandato estableció como prioridad estratégica la lucha contra el narco-tráfico, en el mismo nivel de importancia que la reducción de la desigualdad económica y la unidad nacional. Sin arriesgarse a precisar la metodología, Macri declaró que “otro de los grandes desafíos que va a tener nuestro gobierno es el de combatir el narcotráfico como ningún otro gobierno lo hizo antes. La droga arruina la vida de familias enteras. Vamos a encarar este tema de frente y vamos a trabajar con inteligencia y decisión para devolver tranquilidad y seguridad a las familias argentinas en todo el país. Aunque el narcotráfico ha crecido en los últimos años de manera alarmante estamos a tiempo de impedir que se consolide. El tema es difícil y complejo, pero vamos a crear los mecanismos necesarios que nos permitan llegar a la solución que queremos [3]”.

En otro de sus discursos emblemáticos, al inaugurar las sesiones ordinarias del Congreso, realizó un breve diagnóstico de la situación del narco-tráfico donde afirmó que “somos un país que recibe droga, la transforma, la vende internamente y la exporta a Europa, África, Asia, Australia, Medio Oriente y a países vecinos como Chile y Uruguay. Según la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito, la Argentina es el tercer país proveedor mundial de cocaína. El consumo ha crecido exponencialmente empujado por un narcotráfico que se siente libre para expandirse. Nuestras fronteras están virtualmente indefensas, ya que sólo el 17 por ciento está radarizado y, encima, nuestra capacidad de defensa aérea es muy escasa. De hecho, todo nuestro sistema de defensa está desatendido, con aviones que no vuelan, unos pocos barcos que funcionan y escasez de equipamiento en todas las fuerzas armadas [4]”. En este tramo discursivo se puede observar una manifiesta intención de vincular la problemática del narco-tráfico y la protección de las fronteras territoriales con el sistema de defensa argentino. Más adelante, se vuelve a referir al tema para declarar con contundencia que el narco-tráfico es la principal amenaza a la seguridad.

Por último, llegamos a su intervención discursiva más precisa y clara al respecto. Fue durante la cena anual de camaradería de las Fuerzas Armadas, donde el presidente recordó los “tres ejes de trabajo que son caminar hacia una Argentina con pobreza cero, derrotar el narcotráfico y unir a los argentinos, y en todas ellas necesitamos de las Fuerzas Armadas“. Y luego, concluyó diciendo que los militares tendrán mayor protagonismo para “participar del control de fronteras, la lucha contra el narcotráfico y la colaboración en situaciones de emergencias climáticas [5]”. Claramente, acá podemos ver la voluntad de Macri de involucrar el instrumento militar en la lucha contra el narco-tráfico y la protección de las fronteras territoriales, ya que a diferencia de las declaraciones anteriores, el marco donde se realizó y la precisión en sus definiciones tornaron más relevante el anuncio.

Decisiones gubernamentales

Apenas había pasado un mes de su asunción cuando el gobierno decide declarar la “emergencia de seguridad pública” en todo el territorio nacional, a través de un decreto por el lapso de un año, aunque pasible de ser prorrogado.

El objetivo declarado es “revertir la situación de peligro colectivo creada por el delito complejo y el crimen organizado” que abarca la producción, tráfico y comercialización de estupefacientes, el contrabando de armas y contrabando de estupefacientes, entre otros.

Entre sus considerandos, se califica al narco-tráfico y sus delitos asociados como una “irrenunciable y excluyente cuestión de Estado que se encuentra inextricablemente ligado a la inseguridad” porque “no sólo afecta a la salud y la seguridad ciudadana, sino que importa una violación a la soberanía nacional en tanto se trata de un crimen cuya naturaleza es claramente transnacional.”

El decreto establece una serie de disposiciones, entre las cuales se destaca la autorización a las Fuerzas Armadas para “identificar, advertir, intimidar y hacer uso de la fuerza (como último recurso) a vectores incursores en el espacio aéreo argentino” y de esta manera declarar hostiles aquellas naves que “tengan entidad suficiente para ‘perturbar, poner en riesgo o causar un daño’ en el territorio nacional“. Por otra parte, transforma el “Operativo Escudo Norte” que según el decreto “no ha dado a la fecha los resultados esperados” en el “Operativo Fronteras”, que tendrá carácter permanente y se adoptan en forma inmediata las medidas para “dotar de dispositivos materiales, técnicos y tecnológicos a la Zona de Frontera, que incluye una radarización para el ‘eficiente control’ fronterizo”. Asimismo, se deja a cargo de los ministerios de Seguridad, Defensa y Transporte la tarea de “reforzar los mecanismos de seguridad en todos los medios de transporte aéreos [6].

Restablecimiento de relaciones con el Pentágono

A mediados del mes de mayo el vice-ministro de defensa, Ángel Tello, viajó a Washington D.C. para reunirse con autoridades del Departamento de Defensa de los Estados Unidos con el objetivo principal de profundizar las relaciones y retomar el intercambio bilateral en el área militar. Los principales temas que trataron tienen que ver con la ayuda en materia de reequipamiento y promoción de intereses compartidos en el campo de la seguridad y la defensa; la intensificación de la lucha contra el tráfico de drogas, el terrorismo y el crimen organizado; la protección y monitorización de la Triple Frontera; las misiones militares en África y la profundización de la defensa hemisférica. Estados Unidos se comprometió a asistir a las fuerzas de seguridad argentinas sobre terrorismo y financiamiento del terrorismo en la región de la Triple Frontera. En esta dirección está previsto que funcionarios argentinos se capaciten en la Academia Internacional de Policía y realicen viajes de estudios donde recibirán capacitación de la DEA y el FBI.  Por último, las autoridades del Pentágono se comprometieron a ayudar al ministerio de Defensa a establecer una red nacional de Centros de Fusión de Inteligencia para detectar e interrumpir el terrorismo y el crimen organizado.

Al mes siguiente, el ministro de Defensa argentino, Julio Martínez, recibió al almirante Kurt W. Tidd, comandante del Comando Sur de los Estados Unidos, junto al embajador Noah Mamet. Allí se plasmó un acuerdo entre ambas autoridades: la designación de un “enlace” de la Argentina en la sede del comando en Miami. También se acordó la reanudación de ejercitaciones y capacitación bilateral que se hará en maniobras regionales e internacionales.

Por su parte, el 3 de agosto, el Secretario de Estado norteamericano John Kerry se reunió con Macri en Buenos Aires y anunció que las agencias federales en Washington y en Buenos Aires están trabajando para mejorar la seguridad aeroportuaria y luchar contra el terrorismo y el narcotráfico.

Hay que aclarar que el restablecimiento de relaciones de cooperación militar con Estados Unidos, luego de más de una década, no significa adoptar automáticamente su postura en la lucha contra el narco-tráfico. Pero el alineamiento político que el gobierno argentino propone con respecto al gobierno estadounidense puede hacer que la balanza se termine inclinando en pos de conseguir beneficios varios, no solamente de naturaleza militar sino financieros, económicos, políticos, etc.

Antecedentes ideológicos en materia de defensa y seguridad interior

El 13 de abril de 2011 ingresó al Congreso un proyecto de ley denominado “Plan Nacional de protección aérea de la frontera norte” firmado por los entonces diputados nacionales Gabriela Michetti, Federico Pinedo, Jorge Triaca, Silvia Majdalani, Gustavo Ferrari, Paula Bertol, entre otros. Si bien la iniciativa no avanzó, resulta interesante analizar las profundas definiciones allí vertidas por quienes hoy ocupan lugares clave en el gobierno, como la Vice-presidencia de la Nación (Michetti), la Presidencia provisional del Senado (Pinedo), la subdirección de la Agencia Federal de Inteligencia (Majdalani), el Ministerio de Trabajo (Triaca), entre otros.

En sí mismo, la propuesta no tiene grandes variaciones con respecto al “protocolo de protección del espacio aéreo” aprobado por decreto a principios de año. Plantea la colaboración activa entra las Fuerzas Armadas y las Fuerzas de Seguridad para los casos particulares de la violación ilegal de nuestra frontera aérea, en especial en lo que hace a la lucha contra el contrabando de droga, armas, explosivos y divisa, mediante un proceso de radarización, equipamiento con aeronaves modernamente equipadas y un protocolo de derribo de aquellos vuelos irregulares declarados hostiles.

Pero lo realmente destacable son sus fundamentos, que expresan una profunda concepción ideológica del sistema de defensa que deberíamos tener, según su visión. Allí, tras señalar que las últimas guerras “tradicionales” han sido la de Malvinas y la primera del Golfo, se sugiere una re-adecuación de la estructura de las Fuerzas Armadas que tenga en cuenta las modalidades de enfrentamiento bélico tradicional, pero también las nuevas. En sus palabras, “los nuevos escenarios bélicos están mucho más desdibujados, con enemigos difíciles de identificar y con movimientos en planos diferentes. Hoy en día los enemigos de los estados son el terrorismo, la narco-guerrilla, los movimientos separatistas, la piratería, etc., sin que se sepa bien quien alimenta a quien. Las amenazas que estos conflictos implican en la actualidad para las naciones, son de tal magnitud que deben ser consideradas materia propia de la defensa nacional”. Más adelante, se refiere concretamente a la distinción entre defensa y seguridad interior plasmada en la legislación actual, señalando que no tiene en cuenta los cambios que han acontecido desde su sanción a la fecha. Se menciona que las leyes de Defensa y de Seguridad Interior “son muy anteriores a los atentados cometidos en los Estados Unidos de Norteamérica el 11 de septiembre de 2001, por lo que, cambiado el escenario mundial, resulta necesario adaptar los recursos con que se cuenta a la realidad imperante. Nótese además, que nuestras fuerzas armadas están llevando a cabo servicios activos de índole policial en todas las misiones de paz o humanitarias en las que se encuentran involucradas. Resulta ridículo que puedan, por ejemplo, ejercer roles de seguridad interior en Haití actuando como una fuerza policial, pero que no puedan actuar en su propio territorio impidiendo el ingreso de aeronaves cargadas de droga [7]”.

Aunque estas definiciones hayan sido formuladas hace tan solo cinco años por dirigentes políticos que ocupan lugares estratégicos, no se puede considerar una postura oficial del gobierno actual. Bien podrían haber cambiado de opinión, o simplemente no contar con la relación de fuerzas necesaria para plasmarlo en políticas públicas. Pero sí constituye un antecedente ideológico del partido principal de la coalición gobernante (Propuesta Republicana- PRO) con respecto al rol que tienen que cumplir las fuerzas armadas en la lucha contra el narco-tráfico.

Conclusión

Nuestro objetivo era demostrar el proceso de securitización del narco-tráfico que está llevando adelante actualmente el Presidente de la Nación Argentina, Mauricio Macri, por medio de declaraciones y actos de gobierno.

Es necesario aclarar que el proceso de securitización que analizamos ocurre de manera contemporánea a este artículo, por lo tanto, no podemos evaluar si concluye exitosamente o no. Para eso el presidente Macri debería tomar medidas extraordinarias, como por ejemplo una nueva reglamentación de la ley de defensa, que permita darle un tratamiento excepcional al narco-tráfico. Por ahora, las normativas y actos de gobierno solo perfilan un enfoque securitizador que no es totalmente disruptivo con el establishment jurídico-normativo.

Para finalizar, queremos referirnos brevemente a algunos aspectos del combate al narco-tráfico que promueve Estados Unidos para el mundo y la región. El paradigma tradicional prohibicionista que ataca la oferta y la producción ignora por completo las extensas redes criminales asociadas al tráfico, distribución y comercialización de drogas en los países centrales. Allí se encuentran los principales mercados de consumo ilegal del mundo, pero sigue siendo considerado un tema de salud pública. Como afirma Saín, “se trata, en realidad, de una cuestión de seguridad, que es demostrado por el fracaso histórico de estos países a la hora de acotar el consumo de drogas ilegales, y más aún, en desarticular el negocio y la actividad criminal desarrollada en torno de él [8]”. Por otro lado, la persistencia en estas políticas contra el narco-tráfico, a pesar de sus escasos resultados, puede estar motivada por otros intereses. Como señala Sergio Eissa, “esta intervención norteamericana en la región también es la resultante de la ‘Doctrina de Guerra de baja intensidad’. Así, la decisión de vincular el narco-tráfico con las guerrillas latinoamericanas le permite, por un lado, no solamente justificar y combatir al narco-tráfico, sino también a los movimientos guerrilleros, aumentando así su presencia , no solo política y económica en Sudamérica, sino también su presencia militar [9]”.

Pero este tema escapa al interés de nuestro artículo, y debería analizarse en otro trabajo.

Por Elio De Antoni, politólogo (UBA).

 

Notas

[1] Marcelo Saín, “El fracaso del control de las drogas ilegales en la Argentina”. Revista “Nueva Sociedad”, nº 222m julio-agosto de 2009. Página 137.

[2] Ley 23.554 de Defensa Nacional. Buenos Aires, 13 de abril de 1988. Boletin oficial, 5 de mayo de 1988. Articulo Nº 2.

[3] Mauricio Macri. Discurso de asunción presidencial. Congreso de la Nación. 10 de diciembre de 2015.

[4] Mauricio Macri. Discurso durante la inauguración de las sesiones ordinarias del Congreso Nacional. 1 de marzo de 2016.

[5] Mauricio Macri. Discurso durante la cena anual de camaradería de las Fuerzas Armadas. Edificio Libertador, sede del Ministerio de Defensa. 31 de julio de 2016.

[6] Boletín Oficial de la República Argentina. Decreto 228/2016. Buenos Aires 21/01/2016.

[7] Proyecto de ley “Plan Nacional de Protección Aérea de la Frontera Norte”. Número de expediente: 1791-D-2011. Trámite parlamentario 0028 (13/04/2011).

[8] Marcelo Saín, “El fracaso del control de las drogas ilegales en la Argentina”. Revista “Nueva Sociedad”, nº 222 julio-agosto de 2009. Página 136.

[9]  Sergio Eissa. “La lucha contra el narco-tráfico y su impacto en América Latina”. Octubre 2005.